PPP的“宜昌之路”

 

2017年6月1日 來(lái)源：中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)

 

　　編者按：自2013年以來(lái)，推廣運(yùn)用PPP模式取得顯著成效。同時(shí)，如何對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控也受到越來(lái)越多的重視。今年的預(yù)算報(bào)告提出要加強(qiáng)對(duì)推廣運(yùn)用PPP模式的規(guī)范管理。不久前，財(cái)政部等6部委聯(lián)合發(fā)文要求，嚴(yán)禁地方政府利用PPP等方式違法違規(guī)變相舉債。據(jù)了解，湖北省宜昌市在PPP改革和推廣中，始終堅(jiān)持做好頂層設(shè)計(jì)，把路子走準(zhǔn)走穩(wěn)，防止PPP模式“異化變形、野蠻生長(zhǎng)”。日前，記者赴宜昌對(duì)此進(jìn)行了深入采訪。

 

　　記者來(lái)到湖北宜昌的時(shí)候，正值一年當(dāng)中的“最美四月天”，到處鮮花盛開(kāi)、生機(jī)盎然，正孕育著豐厚的果實(shí)。滿眼春色中，遍布宜昌的青山綠水之間、已然枝繁葉茂的“PPP之花”，也在熱烈地期盼著秋天的收獲。

 

　　據(jù)了解，截至今年4月，宜昌全市PPP項(xiàng)目已入庫(kù)兩批78個(gè)，總投資778億元，實(shí)際運(yùn)作項(xiàng)目47個(gè)，投資498億元。已有12個(gè)項(xiàng)目落地，總投資127億元。4個(gè)項(xiàng)目入選財(cái)政部示范項(xiàng)目、7個(gè)項(xiàng)目入選湖北省第一批示范項(xiàng)目，示范項(xiàng)目數(shù)量位列全省第二。項(xiàng)目主要涵蓋軌道交通、道路橋梁、片區(qū)綜合整治、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療等16個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域。

 

　　在這些閃亮的成績(jī)單背后，更值得注意的是宜昌財(cái)政始終努力“真”做PPP,做“真”PPP。這與國(guó)務(wù)院、財(cái)政部一貫的政策精神，特別是近來(lái)將PPP的規(guī)范運(yùn)作、嚴(yán)防利用PPP方式變相舉債融資等放在突出位置是高度一致的。

 

　　正如宜昌市政協(xié)副主席、市財(cái)政局局長(zhǎng)徐煒?biāo)?，近年?lái)，湖北省宜昌市財(cái)政局運(yùn)用磨刀不誤砍柴工的思維，高度重視PPP項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施和風(fēng)險(xiǎn)防控，超前謀劃制度體系，精挑細(xì)選推進(jìn)項(xiàng)目，在PPP項(xiàng)目的規(guī)范發(fā)展、提高質(zhì)量、注重實(shí)效和防控風(fēng)險(xiǎn)等方面，探索出一些務(wù)實(shí)創(chuàng)新、有特色、有亮點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，走出了一條PPP的“宜昌之路”。

 

　　“7+1+2”的“聯(lián)合指揮部” 

 

　　記者從宜昌東站下車(chē)后，便直奔市財(cái)政局會(huì)議室，與市PPP管理中心的人士一起座談。

 

　　據(jù)了解，2015年9月，宜昌市政府和社會(huì)資本管理中心正式成立。新成立的中心與大多數(shù)地方不同的是，除了有財(cái)政人士外，還有市發(fā)改委的干部。宜昌市財(cái)政局副局長(zhǎng)李仁貴介紹，在管理模式上，宜昌創(chuàng)新性地提出了“7+ 1+2”模式，即打破部門(mén)壁壘，選調(diào)市財(cái)政局優(yōu)秀干部7名、市發(fā)改委干部1名，在PPP管理中心合署辦公，辦公室設(shè)在市財(cái)政為充實(shí)PPP管理中心技術(shù)力量，還通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)聘請(qǐng)坐班律師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師各1名，讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。

 

　　打破部門(mén)壁壘和人才技術(shù)瓶頸，構(gòu)建既聯(lián)合又專業(yè)的“7+1+2”PPP管理中心，為宜昌PPP改革的高效運(yùn)作、規(guī)范管理、提高質(zhì)量、防范風(fēng)險(xiǎn)等提供了重要保障。

 

　　宜昌“聯(lián)合指揮部”這一務(wù)實(shí)創(chuàng)新的做法，從一個(gè)側(cè)面折射了宜昌財(cái)政推進(jìn)PPP改革中的顯著特點(diǎn)，即在大膽探索、積極創(chuàng)新的同時(shí)，又將防范風(fēng)險(xiǎn)放在頭等重要地位，嚴(yán)防死守；既勇于擔(dān)當(dāng)，穩(wěn)扎穩(wěn)打，推動(dòng)PPP項(xiàng)目操作和最終落地，又注重質(zhì)量與實(shí)效，不斷提高PPP項(xiàng)目的規(guī)范性。

 

　　在采訪中，徐煒告訴記者，宜昌財(cái)政有個(gè)“毛病”，就是比較喜歡探索，在PPP改革工作上也是如此。他說(shuō)，宜昌較早就開(kāi)始了PPP模式的探索與實(shí)踐，像2015年8月開(kāi)工的香溪長(zhǎng)江大橋就是湖北省首個(gè)真正意義上的PPP項(xiàng)目；在湖北，宜昌也率先出臺(tái)了在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP的實(shí)施意見(jiàn)，對(duì)此進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的制度安排。

 

　　但他同時(shí)表示，PPP改革和管理必須一步一個(gè)腳印，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。這些年來(lái)，宜昌一直致力于做好PPP改革和管理的頂層設(shè)計(jì)，把路子走準(zhǔn)走穩(wěn)。他強(qiáng)調(diào)，PPP一定要走“正道”。

 

　　徐煒?biāo)f(shuō)的“正道”，準(zhǔn)確地描述了宜昌近年來(lái)推廣運(yùn)用PPP模式走過(guò)的一條特色之路。

 

　　“層層設(shè)防”：嚴(yán)控項(xiàng)目質(zhì)量 

 

　　在記者前去宜昌市秭歸縣采訪的路上，恰好經(jīng)過(guò)位于夷陵區(qū)的石牌鎮(zhèn)。在七十多年前的抗戰(zhàn)期間，這里曾經(jīng)發(fā)生過(guò)著名的石牌保衛(wèi)戰(zhàn)。中國(guó)軍隊(duì)在此嚴(yán)密部署、層層設(shè)防、浴血奮戰(zhàn)，粉碎了日軍溯江而上的企圖。記者由此想到，為做出“真”PPP、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，宜昌財(cái)政在推進(jìn)PPP模式過(guò)程中的一系列做法與此似有異曲同工之處。而且，宜昌財(cái)政的這一理念體現(xiàn)在PPP工作的方方面面和全過(guò)程。

 

　　專家評(píng)審是PPP項(xiàng)目操作過(guò)程中的常規(guī)動(dòng)作，宜昌做得更為審慎周密。在全國(guó)征集的基礎(chǔ)上，宜昌優(yōu)選近20名專家組建政府采購(gòu)—PPP專家?guī)欤ㄒ黄冢瑸橐瞬齈PP項(xiàng)目提供專業(yè)評(píng)審、智力評(píng)估的支持。在評(píng)審時(shí)，除了隨機(jī)抽取庫(kù)內(nèi)專家外，還會(huì)邀請(qǐng)財(cái)政部和湖北省里的相關(guān)專家參加，進(jìn)一步保障評(píng)審的公開(kāi)和科學(xué)。在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案形成以后，還要再進(jìn)行一次更為詳細(xì)的，包括專家、中介組織、財(cái)政、政府相關(guān)職能部門(mén)組成的聯(lián)合論證。而且，項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段后，還要再進(jìn)行與初步評(píng)審、項(xiàng)目準(zhǔn)備等各方面深入全面的對(duì)照分析，對(duì)PPP項(xiàng)目是否“物有所值”進(jìn)行反復(fù)檢驗(yàn)與修正。

 

　　這就是宜昌“識(shí)別階段初步評(píng)審、準(zhǔn)備階段詳細(xì)論證、執(zhí)行階段對(duì)照分析”的“三步曲”。

 

　　為什么要這么做？市財(cái)政局副局長(zhǎng)李仁貴表示，項(xiàng)目識(shí)別階段的初步評(píng)審依據(jù)的是“大數(shù)”，是一般性的把握。到了實(shí)施方案已經(jīng)形成的準(zhǔn)備階段，真實(shí)數(shù)據(jù)有了，不是靠人的意愿或者感覺(jué)，而是要用數(shù)據(jù)說(shuō)話了，此時(shí)進(jìn)行更加詳細(xì)的論證和必要調(diào)整非常必要。到了項(xiàng)目執(zhí)行階段，比如說(shuō)運(yùn)行了三五年之后，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核，做一個(gè)對(duì)照分析，回過(guò)頭來(lái)看物有所值報(bào)告是不是真正達(dá)到了預(yù)期，并根據(jù)協(xié)議對(duì)合同進(jìn)行相應(yīng)修正，才能保證項(xiàng)目始終“物有所值”。

 

　　由此看，績(jī)效考核是貫穿宜昌PPP改革工作始終的又一根“紅線”。

 

　　在如何更好發(fā)揮社會(huì)組織咨詢機(jī)構(gòu)的作用方面，宜昌也有自己的做法。按照相關(guān)規(guī)定，在PPP項(xiàng)目的不同階段，政府方允許通過(guò)政府采購(gòu)選擇不同的咨詢機(jī)構(gòu)。但是這也帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，那就是如果多個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)在不同階段參與，不利于其對(duì)項(xiàng)目的持續(xù)、深入和全面了解，從而不利于政府對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量的全程把握。

 

　　重慶市工程管理有限公司隸屬于重慶國(guó)際投資咨詢集團(tuán)有限公司，參與了宜昌許多的PPP項(xiàng)目，而且是全程參與。“我們從項(xiàng)目識(shí)別一直到項(xiàng)目合同落地全程參與，為宜昌擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目提供方案設(shè)計(jì)、招標(biāo)采購(gòu)、合同制定與談判等方面的綜合類專業(yè)服務(wù)，也就是從項(xiàng)目開(kāi)始到落地，實(shí)行‘一條龍’跟蹤服務(wù)，以保障和提高項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、實(shí)施的質(zhì)量與效率。在全國(guó)來(lái)看，這種全流程咨詢的做法也是比較少的。”該公司總經(jīng)理助理張智炎說(shuō)。

 

　　從張智炎的話中不難聽(tīng)出來(lái)，他對(duì)宜昌高度重視PPP工作的規(guī)范性和項(xiàng)目質(zhì)量頗為贊賞。

 

　　宜昌市PPP管理中心負(fù)責(zé)人萬(wàn)勇介紹，宜昌除了遵循PPP項(xiàng)目的“規(guī)定動(dòng)作”外，還有一個(gè)創(chuàng)新，就是要求PPP項(xiàng)目必須實(shí)行預(yù)算投資評(píng)審。“經(jīng)過(guò)這一評(píng)審程序后，一個(gè)項(xiàng)目的投資額往往會(huì)下降十幾個(gè)點(diǎn)。”他說(shuō)。

 

　　最為關(guān)鍵的還是物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力論證。張智炎表示，凡是通不過(guò)這兩個(gè)論證的項(xiàng)目，則無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行。他舉例說(shuō)，有一個(gè)項(xiàng)目曾經(jīng)準(zhǔn)備采取PPP模式進(jìn)行建設(shè)，但是在進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)時(shí)，由于投資規(guī)模大和資產(chǎn)權(quán)屬等問(wèn)題，最終未能通過(guò)并因此擱淺。

 

　　此外，李仁貴指出，在具體操作中，擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目不僅要符合規(guī)范，還要盡可能得到社會(huì)資本的認(rèn)可，使其有參與的積極性，能夠充分發(fā)揮他們的專長(zhǎng)、效率更高。“宜昌所有落地的PPP項(xiàng)目，都是社會(huì)資本率先伸來(lái)‘橄欖枝’的結(jié)果。”他說(shuō)。

 

　　“宜昌通過(guò)將項(xiàng)目可研、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、財(cái)政投資評(píng)審、審計(jì)等一系列管控制度落到實(shí)處，不貪圖一時(shí)之快，堅(jiān)決防止PPP模式‘異化變形、野蠻生長(zhǎng)’。”市政協(xié)副主席、財(cái)政局局長(zhǎng)徐煒的態(tài)度堅(jiān)定而明確。

 

　　“補(bǔ)短板”：宜昌PPP的使命 

 

　　“上控巴蜀，下引荊襄”，素以“三峽門(mén)戶、川鄂咽喉”著稱的宜昌，地處長(zhǎng)江上游與中游的接合部，交通樞紐地位非常重要。

 

　　記者一行在宜昌市伍家崗長(zhǎng)江大橋PPP項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)看到，項(xiàng)目正處于基礎(chǔ)施工階段。按照規(guī)劃，再過(guò)三年多，這里將騰起一座橫跨長(zhǎng)江南北的過(guò)江大橋，把被江水分隔的宜昌城緊緊連接在一起。目前，宜昌伍家崗區(qū)與點(diǎn)軍區(qū)過(guò)江公路通道有夷陵長(zhǎng)江大橋和宜昌長(zhǎng)江公路大橋，但兩橋相距約有13公里。隨著未來(lái)宜昌生態(tài)主城區(qū)——江南點(diǎn)軍區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的加快，中心區(qū)交通矛盾日益突出，建設(shè)伍家崗長(zhǎng)江大橋?qū)⒋蟠缶徑膺^(guò)江交通緊張的局面。

 

　　大橋現(xiàn)場(chǎng)指揮部副指揮長(zhǎng)周大紅告訴記者，伍家崗長(zhǎng)江大橋是宜昌為實(shí)現(xiàn)“一江兩岸”共同發(fā)展、構(gòu)建宜昌“四縱五橫”快速路網(wǎng)格局的重要控制性工程，對(duì)拓展城市空間、提升宜昌綜合交通樞紐城市地位，建設(shè)長(zhǎng)江中上游區(qū)域性中心城市具有重要意義。作為宜昌中心城區(qū)快速路中環(huán)的收官之作，伍家崗長(zhǎng)江大橋建成之日將是中環(huán)閉環(huán)之時(shí)。該項(xiàng)目單體投資規(guī)模達(dá)32億元，在湖北省和宜昌市均被列為一把手領(lǐng)銜工程。

 

　　“像伍家崗長(zhǎng)江大橋這樣的項(xiàng)目，對(duì)于宜昌發(fā)展具有重大和關(guān)鍵意義，但卻屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的短板，政府目前也不完全具備單獨(dú)提供這些服務(wù)的能力。這些長(zhǎng)期想做但沒(méi)有做成的大事，現(xiàn)在借力PPP模式終于做成了。”當(dāng)記者問(wèn)宜昌在推廣運(yùn)用PPP時(shí)遵循什么思路、對(duì)其有著怎樣的期待時(shí)，徐煒給出了這樣的回答。

 

　　從宜昌已經(jīng)推出的兩批PPP項(xiàng)目的情況看，的確如此。

 

　　———香溪長(zhǎng)江公路大橋作為湖北全省真正意義的首個(gè)PPP項(xiàng)目，建成后，將使國(guó)家高速公路滬蓉線和滬渝線相互連通，把長(zhǎng)江三峽、神農(nóng)架、武當(dāng)山等黃金旅游區(qū)以最便捷的路線串為一體，加速推進(jìn)大三峽旅游、農(nóng)業(yè)發(fā)展，對(duì)改善庫(kù)區(qū)人民群眾生產(chǎn)生活條件和移民安穩(wěn)致富具有十分重要的意義。

 

　　———沙河綜合整治工程2015年被列入宜昌市人大一號(hào)議案。該工程集黑臭水體整治、海綿城市建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、棚戶區(qū)改造、防洪排澇治理等眾多生態(tài)環(huán)保、綠色低碳領(lǐng)域的熱點(diǎn)工程為一體，建成后將成為宜昌水岸城市綜合服務(wù)典范片區(qū)，形成“水清、岸綠、景美”的城市水系生態(tài)景觀。

 

　　其他如宜昌市婦幼保健院（兒童醫(yī)院）建設(shè)項(xiàng)目、中心城區(qū)養(yǎng)老亞行貸款PPP示范項(xiàng)目、城區(qū)公交站臺(tái)項(xiàng)目等，都是服務(wù)民生、深受百姓歡迎的PPP項(xiàng)目。

 

　　“不怕小、不嫌土”：激活民營(yíng)資本投資 

 

　　以 “物有所值”為綱領(lǐng)，“不怕小、不嫌土”。推廣運(yùn)用PPP模式就是要讓“靚女先嫁”，將本地優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目推出去，特別是具有穩(wěn)定現(xiàn)金流和收益的項(xiàng)目，要更多地鼓勵(lì)社會(huì)資本，尤其是民營(yíng)資本參與公共服務(wù)提供。這是宜昌市財(cái)政局在推進(jìn)PPP工作中一以貫之的指導(dǎo)思想。

 

　　徐煒認(rèn)為，在目前中國(guó)的投資體制之下，政府投資一旦減弱，民間投資接續(xù)不上，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入就會(huì)受到影響。因此，必須激活民營(yíng)資本投資，讓民營(yíng)資本能夠參與PPP改革、有錢(qián)賺。政府不要去跟民營(yíng)企業(yè)“搶食”。

 

　　為此，宜昌進(jìn)行了多方嘗試。例如，在市政基礎(chǔ)設(shè)施等專業(yè)性要求相對(duì)不高的項(xiàng)目中，進(jìn)一步降低資質(zhì)、業(yè)績(jī)門(mén)檻，滿足需要即可，而非多多益善，消除隱性壁壘；又如，在項(xiàng)目采購(gòu)之前，有效利用市場(chǎng)測(cè)試，重點(diǎn)邀請(qǐng)民營(yíng)資本參與，采納合理建議，促進(jìn)民營(yíng)資本參與積極性；鼓勵(lì)民營(yíng)資本與大型央企組成聯(lián)合體，發(fā)揮“抱團(tuán)”優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同發(fā)展。

 

　　城區(qū)公交候車(chē)亭是一個(gè)總投資2870萬(wàn)元的使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目，新建和改建候車(chē)亭281座。合作期限10年，收益來(lái)源主要為候車(chē)亭廣告收入。項(xiàng)目投資額雖然不大，但對(duì)改善老百姓出行條件改善大有益處。同時(shí)候車(chē)亭廣告屬于優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)資源，對(duì)社會(huì)資本具有較大吸引力。一方面，民營(yíng)企業(yè)江蘇沃華傳媒有限公司作為社會(huì)資本方，發(fā)揮整合資源能力，挖掘經(jīng)營(yíng)潛力，不僅不需要政府資金投入和補(bǔ)貼，反過(guò)來(lái)還能給政府帶來(lái)收益。另一方面，政府方制定績(jī)效考核體系，保障項(xiàng)目提供比以往更優(yōu)質(zhì)的公益服務(wù)。這是宜昌PPP項(xiàng)目“不怕小、不嫌土”的代表之一。

 

　　宜昌市婦幼保健院（兒童醫(yī)院）是宜昌地區(qū)最大、湖北省內(nèi)知名的三級(jí)優(yōu)秀婦幼保健機(jī)構(gòu)，但由于投入不足，目前僅有業(yè)務(wù)用房1萬(wàn)平方米、病床120張，無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的就醫(yī)需求，急需進(jìn)行擴(kuò)建改造。該項(xiàng)目作為PPP項(xiàng)目推出后，吸引了一些優(yōu)秀的社會(huì)資本方積極參與，其中包括實(shí)力雄厚的民營(yíng)綜合性醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集團(tuán)人福醫(yī)藥。經(jīng)過(guò)嚴(yán)格程序，人福醫(yī)藥成為社會(huì)資本方。目前，婦幼保健院新院區(qū)建設(shè)已經(jīng)啟動(dòng)。該項(xiàng)目總投資5億元，占地面積40.38畝，分兩期投入，建成后將極大地改善宜昌市婦女兒童的就醫(yī)條件。

 

　　據(jù)介紹，在宜昌目前已經(jīng)落地的PPP項(xiàng)目中，民營(yíng)資本參與比例達(dá)到三分之一。

 

記者 劉國(guó)旺 林松濤 通訊員 劉先華 郭威